A Kamara jogállása, feladat- és hatásköre
Számos kérdéssel és tévhittel találkozott a Magyar Pszichológusok Érdekvédelmi Egyesülete a felállítandó Magyar Pszichológus Kamara feladatait és hatásköreit illetően. A kamarákról és a köztestületi működésről általánosságban már ITT és ITT írtunk, de nézzük meg most konkrétan a törvénytervezet rendelkezéseit is, hogy tényszerűen és jogi szakmai magyarázattal is áttekinthessük. (A tervezet 4-10.§-a)
A Kamara a 2. § (1) bekezdésében meghatározottak szerint pszichológusi tevékenységet végzők önkormányzattal rendelkező szakmai, érdekképviseleti köztestülete. Ez alapvetően egy átfogó alapdefiníció, a kamara jellegét és mibenlétét rögzíti. Ahogy korábbi írásunkban is kifejtettük, a kamara működése az önkormányzatiságon alapul, azaz a legfőbb szervezőerő a tagok döntése. Ez általában igaz minden egyesületre, köztestületre. A köztestületeket törvény hozza létre. Bár ezek külön szabályozása jelenleg hiányzik a jogrendszerből, mert az új Polgári Törvénykönyv nem rendelkezik átfogóan a köztestületekről, ahogyan a régi Ptk tette 2014 előtt. Ennek ellenére a jogrendszerben egyértelműen megvan a helyük és szerepük, rengeteg jogszabály állapít meg a köztestületekre vonatkozó specifikus részletszabályokat. Jelenleg az egyesületekre vonatkozó szabályok az általánosan érvényesek a működésre, a létesítő törvény mellett.
A köztestületet létrehozó törvényben minden olyan kérdésről rendelkezni kell, melyek alapjogokat és alapvető kötelezettségeket érintenek, hiszen ezeket az Alaptörvény rendelkezései szerint csak törvényi szinten szabályozhatóak. Habár a laikus szemlélő számára úgy tűnhet, hogy a törvénytervezet túl részletes egyes területeken, túl hosszan tárgyalja a fegyelmi szabályokat, ez a megállapítás jogi szakmai szempontból nem állja meg a helyét, laikus felvetés, hiszen épp az alapjogokat is érintő garanciális jellege miatt kell számos kérdést törvényi szinten szabályozni. Transzparens, átlátható és megfelelő legitimációval rendelkező szabályozásra van szükség, melyet több jogszabály is követelményként rögzít. Ezen keretek – és az egyéb jogszabályi keretek – között azonban minden döntési lehetőség és jog a Kamara legfőbb döntéshozó szerve, a küldöttgyűlés hatásköre, melyet a tagság választ meg, azaz végső soron a tagságé a döntés. Azért van szükség mégis egy küldöttgyűlésre, ha úgy tetszik, választott döntéshozó testületre, mert elháríthatatlan nehézségbe ütközne rendszeresen országszerte több ezer embert összehívni, tanácskozni, szavaztatni. Ilyen szervezet sehol a világon nem működik. A tagság felelőssége, hogy olyan küldötteket válasszon, akik a tagság érdekeit képviselik és megszervezik a teljes tagság véleményének begyűjtését a fontosabb döntések előtt. A Kamara, a törvény IV. fejezetében részletesen kifejtésre kerülő szervezeti felépítése szerint, egy országos hatáskörű és illetékességű köztestület. Feladatmegosztás, továbbá a tagokkal való kapcsolattartás megkönnyítése céljából, a saját szervezetén belül területi szervezeteket hozhat létre. Ez az önkormányzati működés lényege.
A Kamara jogi személy, országos feladat- és hatáskörrel rendelkező köztestület, amely jogosult a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló törvényben szabályozott közhasznú jogállás megszerzésére. A Kamarát az illetékes törvényszék nyilvántartásba veszi. A jogi személyiség alapvetően a Kamara azon képességét biztosítja, hogy mint személyegyesülés egy új entitásként, önállóan jogokat és kötelezettségeket szerezhet, melyek a Kamarát és nem a tagokat egyenként jogosítanak vagy terhelnek. Természetesen a jogi személy megnyilvánulásaihoz természetes személyekre van szükség, így tehát a Kamarát az elnök képviseli, az elnökség vezeti, a küldöttgyűlés hozza a döntéseket a tagok felhatalmazása alapján. A közhasznú jogállás támogatási lehetőségek előtt nyitja meg az utat, mivel a Kamara feladatai valóban közhasznúak, azaz az egész társadalom érdekeit szolgálják.
A Kamara működésére, gazdálkodására, szervezetére és tisztségviselőire vonatkozó részletes szabályokat a Kamara e törvény keretei között létrehozott alapszabálya határozza meg. Minden egyesület vagy köztestület legfontosabb, a tagság által elfogadott, több törvényben is megkövetelt alapdokumentuma az alapszabály. Minden lényeges gyakorlati kérdést itt kell rögzíteni a működésről, melyeket a törvény nem tartalmaz. Ahogy már írtuk, bizonyos kérdések csakis törvényileg rendezhetők azok – a tagokat, jogaik érvényesíthetőségét érintő – garanciális volta miatt, más kérdések azonban kimondottan az alapszabály tárgykörébe tartoznak az önkormányzati működésre tekintettel. Rögzíteni kell az alapszabályban például a jogi személy székhelyét, a tag jogainak és kötelezettségeinek, ezek gyakorlásának részletes szabályit, a közgyűlés összehívásának és lebonyolításának, a közgyűlés helye meghatározásának, a közgyűlési meghívó tartalmának, a napirendnek, a közgyűlés tisztségviselőinek, a levezető elnöknek, a szavazatszámlálók megválasztásának, a határozatképességnek, a szavazásnak, a jegyzőkönyvvezetésnek, valamint a határozatok kihirdetésének szabályait, a tagdíjat, részletes működési szabályokat. A Kamara alapszabálya és az alapszabály mellékleteibe foglalt egyéb szabályzatai, e törvény rendelkezéseit kiegészítve szabályozzák a Kamara felépítését, működését. Ilyen szabályzatok lehetnek a tagdíjmentességi szabályzat, etikai szabályzat, pénzkezelési szabályzat, választási szabályzat, stb.
A Kamara a kamarai tagsággal, megfelelő végzettséggel rendelkező és a „pszichológus” szakmai címet jogosultan használó, pszichológusi tevékenységet végző pszichológusok (a továbbiakban: pszichológus) szakmai irányításával, ellenőrzésével, a tagjai érdekképviseletével kapcsolatos feladatokat, a pszichológusok közhiteles nyilvántartásának vezetésével kapcsolatos közfeladatokat látja el. A Kamara feladatai tehát két csoportra oszthatók.
Az egyik közfeladat a pszichológusok közhiteles nyilvántartásának a vezetése. Ezen feladat meghatározása is egy hiánypótló rendelkezése a törvénynek. Jelenleg a pszichológus szakmának csak néhány szakterületén létezik nyilvántartás a szakemberekről. A legrészletesebben szabályozott ilyen nyilvántartás az egészségügyi rendszerben dolgozó pszichológusokat is tartalmazó egészségügyi működési nyilvántartás. Ezen kívül például az Igazságügyi Szakértői Névjegyzék, illetve az Országos Gyermekvédelmi Szakértői Névjegyzék tartalmaz ilyen minőségben dolgozó pszichológusokra vonatkozó adatokat. Más nyilvántartások üzleti alapon szerveződő, ellenőrizetlen nyilvántartások, a benne foglaltakat senki nem ellenőrzi, és nem frissíti, így nem közhitelesek, csupán tájékoztató jellegűek. Látható, hogy korántsem teljes körű a pszichológusi tevékenységet végzők jelenleg létező nyilvántartása. Létük azonban már önmagában is jelzi a közhiteles nyilvántartás iránti igényt. Ezt a hiányt hivatott pótolni e törvény a Kamarára ruházott közfeladat által. A közhiteles nyilvántartás lényege, hogy a benne foglaltakat ellenkező bizonyításáig igaznak kell elfogadni. Éppen ezért nagyon fontos, hogy hiteles, ellenőrzött és folyamatosan aktualizált adatokat tartalmazzon. Ennek a feladatának a kamara éppen ezért hatósági jogkörben eljárva, azaz szabályozott és felelős módon tesz eleget. A hatósági jogkörben való eljárás további garanciája, hogy maga a törvény határoz meg jogorvoslati eljárást az ilyen jogkörben hozott határozatokra vonatkozóan a jogosultak könnyebb jogérvényesítése céljából.
A másik csoportja a feladatoknak a Kamara szakmai érdekképviseleti, szakmaszervezési és ellenőrzési feladatai. A szakmai érdekvédelem talán nem szorul magyarázatra: magában foglal minden és bármilyen nem tilos tevékenységet, mely a tagság érdekeit szolgálja. A szakmai irányítás természetesen belső irányítás, azaz irányelveken, konferenciákon, protokollokon keresztül valósul meg, melyek nem jogszabályok, a tagság fogadja el őket, küldöttein keresztül. Előfordulhat azonban, hogy bizonyos területeken jogi szabályozásra van szükség. Itt a hatáskör természetesen a Minisztériumé vagy az Országgyűlésé, de a Kamara a közös szakmai álláspont kialakításával megfelelő bázist biztosíthat ezekhez. Az ellenőrzés itt nem hatósági ellenőrzést jelent, hanem szakmai monitort, melynek következtetéseit a Kamara javaslattételi jogkörében eljárva használhatja fel, illetve szűkebb körben fegyelmi eljárást folytathat le. A Kamara figyelemmel kíséri az alapszabály, az alapszabályban foglalt fegyelmi és szakmai szabályzatok, továbbá a Kamara által kiadott szakmai állásfoglalások, szakmai ajánlások érvényesülését. Ennek célja, hogy amennyiben a tagok, küldöttgyűlés, a kliensek vagy más társzakmák jelzései alapján probléma, szabályozási szükséglet vagy érdekvédelmi feladat merül fel, a Kamara reagáljon ezekre. A Kamara a fegyelmi szabályzata alapján fegyelmi vétség gyanúja esetén a tagjával szemben fegyelmi eljárást folytat le. Ez az „ellenőrző” funkció azonban, ahogy írtuk, „befelé”, a tagság felé valósul meg, nincs a Kamarának joga ellenőrizni vagy eljárás alá vonni egyéb szakma gyakorlóit. A Kamara jogosulatlan címhasználat vagy egyéb megtévesztő pszichológusi tevékenység folytatása kapcsán jogosult a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságnál eljárást kezdeményezni, azaz más állami hatósághoz fordulni.
Mivel a Kamara első kézből gyűjti a tapasztalatot a pszichológusok munkájára és a szakmai kihívásokra nézve, követi a szakmagyakorlás feltételeit és problémáit, természetesen visszacsatol a pszichológusképzés, -szakképzés és -továbbképzés rendszerére. Ez nem sérti a felsőoktatási intézmények autonómiáját, hiszen javaslattételről, véleményalkotásról van szó. Semmilyen mértékben nem kötelezi az egyetemeket döntéshozatalra vagy cselekvésre. Sokkal inkább segítséget jelenthet a felsőoktatási intézményeknek, hiszen kiindulási szempontokat biztosítanak a Kamara javaslatai az intézményi döntésekhez pl. a munkaerőpiaci folyamatok megfigyelésén, vagy a végzett hallgatók szakmai karrierjének a követésén alapuló javaslatai. Minden olyan állítás, ami arról szól, hogy sérül a felsőoktatás autonómiája ennek alapján meglapozatlan. Ebben a tekintetben a Kamara: szakmai véleményt nyilváníthat a pszichológusképzés, -szakképzés és -továbbképzés rendszeréről, a pszichológiai alap- és mesterképzések, szakirányú továbbképzések, felsőoktatási szakképzések, továbbá szakképzések, módszer specifikus képzések, továbbképzések szakmai követelményeiről, a képzésekben megszerzett tudás pszichológusi tevékenység során való alkalmazhatóságáról, javaslatot tehet az adott képzésre jogosult intézménynek a képzési követelmények, szakmai vizsgakövetelmények módosítására, kiegészítésére, fejlesztésére, javaslatot tesz a feladatkörében érintett miniszternek a nem egészségügyi területen működő pszichológusok kötelező továbbképzési rendszerének kidolgozására. A Kamara érdekképviseleti feladatainak egyik fontos területét jelentik a különböző szintű képzések. A képzések minősége, szakmai követelményrendszere biztosítja a kamarai tag pszichológusok tevékenységének a minőségét. Ezért nagy jelentőségű feladata a Kamarának a képzéseknek, azok követelményeinek folyamatos figyelemmel kísérése és az ezekkel kapcsolatos véleménynyilvánítás. Ezek a jogkörök segítik az egyetemeket abban, hogy a piaci igényeknek megfelelőbb, értékesebb és hasznosabb képzéseket indítsanak, amennyiben maguk is egyetértenek. Egyetlen egyetem sem tiltakozik ezen rendelkezések ellen. Minden magyarországi pszichológus képzőhely támogatja a törvényjavaslatot.
Ahogy már többször említettük, a tervezet is rögzíti, hogy a Kamara jogosult a tagjait érintő jogalkotási folyamatban a szakmai véleményét előterjeszteni, a feladatkörében érintett miniszternél jogszabály módosítását, megalkotását kezdeményezni, valamint a tevékenységi körét érintő jogszabályokat véleményezni. Ez talán az érdekvédelmi feladatok között az egyik legfontosabb, hiszen a tagok pszichológusi tevékenységének kereteit, más szakmákhoz való viszonyát, a társadalmi-gazdasági folyamatokban elfoglalható helyét elsősorban a jogszabályok fogják befolyásolni. Ez nem csorbítja a jogalkotó autonómiáját, de biztosítja azt a jogot, hogy a Kamara a jogalkotás folyamatában kifejezhesse tagjai véleményét.
A Kamara a pszichológusi hivatás gyakorlásával és a pszichológusi tevékenységgel összefüggő kérdésekben képviseli és védi tagjainak érdekeit és jogait, elősegíti e jogok érvényesítését, és védi tagjainak érdekeit a jogosulatlan tevékenységet folytatókkal szemben. Hogyan? A fentebb leírt jogát gyakorolva, miszerint eljárást kezdeményez a hatóságnál, szakmai ajánlásokat fogalmaz meg és javaslatot tesz a képzési rend alakítására, hatékonyan részt vesz a szakmai jogalkotásban. Egyesek szerint ez az érdekképviseleti jog túl erős, mások szerint elégtelen. Mindazonáltal ezek azok a jogosítványok, melyeket bármely köztestület megkaphat azért, hogy a tagjai érdekében fellépjen, de ne sértse az állam és a hatóságok jogköreit.
A Kamara a közfeladatait más szervezetekkel és hatóságokkal együttműködve látja el. Ennek során a Kamara együttműködik többek között a pszichológia területén működő hazai és nemzetközi civil szervezetekkel, tudományos egyesületekkel, valamint szakmai konzultációt tart a pszichológiai képzést folytató oktatási intézmények vezetőivel és a Magyar Tudományos Akadémia Filozófiai és Történettudományok Osztálya Pszichológiai Tudományos Bizottsága képviselőivel. A Kamara érdekképviseleti feladatainak ellátásához elengedhetetlenül szükséges az egyéb szakmai szervezetekkel való együttműködés, a képzésben résztvevő oktatási és tudományos intézményekkel való rendszeres konzultáció.
Mivel a Kamarai tagság kötelező a tervezet szerint, és a tagság nélkül a törvényben foglalt feltételek teljesülése esetén nem lehet majd pszichológusként dolgozni, kiemelten fontos a Kamara közfeladati ellátása során, hogy megfelelően szabályozott, garanciális elemeket tartalmazó, jogorvoslatot is biztosító eljárás keretében, azaz hatósági jogkörben, hatósági eljárás keretében járjon el. A hatósági eljárás lényege, hogy jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet vagy hatósági ellenőrzést végez. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (továbbiakban: Ket.) 12. § alapján állapítja meg a törvény, hogy a Kamara mely eljárásai minősülnek közigazgatási hatósági eljárásnak. Ezek a tagsággal kapcsolatos ügyek, továbbá a határon átnyúló szolgáltatást nyújtó személyek nyilvántartásával kapcsolatos eljárások. Ezen közigazgatási hatósági ügyekben a Ket. alkalmazandó, melyet a törvény kiegészít.
A Kamara közigazgatási hatóságként jár el a következő esetekben:
- a kamarai tagnyilvántartásba való bejegyzés ügyében,
- a kamarai tagsági jogviszony megszűnésének megállapítása, a kamarai nyilvántartásból való törlés ügyében, kivéve, ha a kamarai tagsági jogviszony fegyelmi eljárásban hozott büntetésként a Kamarából való kizárás (a továbbiakban: kizárás) miatt szűnik meg,
- a kamarai tagsági jogviszony szüneteltetésének és a szünetelés megszüntetése ügyében,
- a kamarai tagsági igazolvány kiállítása, ideiglenes vagy végleges bevonása ügyében.
A hatósági ügyek körének meghatározása és a Ket. alkalmazása garanciát jelent a Kamara törvényes és átlátható eljárása tekintetében.
A kamarai hatósági ügyben a kérelmet az alapszabályban meghatározott területi szervezeténél írásban lehet előterjeszteni. A területi szervek lényege, hogy ne kelljen minden tagnak az országban egy adott helyre utaznia, ha a jogait és kötelezettségeit gyakorolni akarja. Legyen a lakó-vagy munkahelye közelében a Kamarának kirendeltsége a személyesen intézendő ügyek bonyolításához.
A kamarai hatósági ügyben első fokon a Kamara alapszabályban meghatározott szerve, másodfokon a Kamara jogorvoslati bizottsága jár el.. Így biztosítva van a belső jogorvoslati jog, de természetesen ennek kimerítése után lehetőség van a bírósághoz fordulni.
Számos téves híresztelés és állítás ellenére, a Kamara nem foglalkozik azzal, hogy maga szankcionálja a címhasználat megsértőit, nincs semmilyen joga más szakmák, más szolgáltatók felett. A Kamara nem „gondolatrendőrség”, nem sérti a szakmai szabadságot azzal, hogy a szakmai presztízs és a kliensek védelme érdekében a tagság többsége által elfogadott szabályzatokat vagy protokollokat állapít meg. Ez a szakmai önszabályozás joga, melynek gyakorlása során demokratikus módon a többség szakmai meggyőződése érvényesül. Ez nem a szakmagyakorlás törvényi szabályozása, hiszen a belső protokollok és irányelvek nem jogszabályok, nem a szakmától esetleg távol eső jogalkotó dolgozza ki azokat, hanem maga a tagság szabályozza saját magát és működését a demokratikus többségi szakmai álláspontokat összefoglaló belső szabályzatai által. Ezek a belső szabályok nem ütközhetnek jogszabályokba, és nem szabályozhatnak olyan kérdéseket, melyek természetüknél és horderejüknél fogva a jogalkotó hatáskörébe tartoznak.
Ezek a működési elvek, feladatok és hatáskörök a már meglévő és tekintélyes szakmai kamaráknál kielégítően működnek, és a szakma megbecsültségét, egységességét, és a szakma tudományos színvonalának emelését szolgálják. Jelenleg a pszichológiai tevékenység esetében nincs még olyan szakmai szervezet vagy intézmény, mely ezt a funkciót betöltetné. Ennek hiánya számos gondot vet fel, melyek megoldása a felállítandó Kamara feladata.